优化政府投资基金治理的指导意见

根据《邦办发〔2025〕1号》文件，对于各省、自制区、直辖市公共当局以及国务院各部委、各直属机构提出了政府投资基金的治理意见。这些基金旨在促进社会资本的参与，助力国家战略、产业升级以及创新创业的发展。

一、整体要求

要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的二十大精神，全面落实新发展理念，加强党的全面领导，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好地发挥政府作用。要提高政府引导和战略性定位，按照市场化、法治化、专业化原则运作政府投资基金，致力于提高资本质效，完善分级分类治理机制，合理配置基金组织，避免恶性竞争和挤出社会资本。

二、明确定位，更好服务国家发展大局

（一）明确基金定位

政府投资基金应聚焦重大国策、重点领域及市场未能充分发挥作用的薄弱环节，吸引更多社会资本，支持现代产业体系建设，加速提升新质生产力。根据投资方向，政府投资基金主要分为产业投资类基金和创业投资类基金。

（二）优化产业投资类基金功能

产业投资类基金应在产业发展中发挥引领作用，围绕完善现代产业体系，支持改革提升传统产业，推动新兴产业发展，集中投资产业链关键环节及项目，提升产业链供应链的韧性与安全水平，打造具有国际竞争力的产业集群。

（三）鼓励发展创业投资类基金

创业投资类基金要围绕提升新质生产力，支持科技创新，致力于早期、小规模、长期和硬科技的投资，推动实现高水平科技自立自强，提升自主创新能力和核心技术攻关能力，解决重点领域“卡脖子”问题。

（四）发展长期资本、稳定资本

合理确定政府投资基金的存续期，体现基金作为长期资本、稳定资本的跨周期和逆周期调整作用，积极引导全国社会养老基金、保险资金等长期资本投资。对需长期配置的领域，可采用持续投资方式，确保投资的连续性。

三、完善分级分类治理机制

（五）明确基金设立的分级治理要求

政府投资设立基金要充分评估论证并按权限进行审批。中央财政出资设立国家级基金应报国务院备案。设立省级（含设区市、新疆生产建设兵团，下同）或者地市级基金应报同级政府备案。县级政府应按规定设立新基金，财力较好且具有资源优势的县区如需设立基金，应报上级政府审批。除上述情况外，党政机关、事业单位不得以财政拨款或自有收入新设基金，已经设立的要按照政府投资基金治理要求开展规范治理。

（六）完善不同类型基金分离治理机制

对创业投资类基金，可适当放宽政府出资比例、延长基金存续期要求、延长基金绩效评价周期。对产业投资类基金，应根据行业特点、阶段、宣传特性合理建立治理要求，加强对重点支持的安排。

（七）规范各类政府投资预算治理

政府投资主要包括财政预算直接投资、安排资本并要求国有企业投资等方式。政府通过注资国有企业形式设立基金，明确相关资本标准用于基金投资的，原则上按照政府投资相关要求进行治理。政府投资设立基金，应由财政部门联合基金设立情况和财务责任机制，合理确定投资范围、比例和时间安排。政府对基金的投资应按权限纳入财政预算管理，加强年度预算安排与基金投资的衔接。财政部门要联合基金投资落实和盈余资本情况合理安排投资，避免资本闲置。

四、加强统筹，调整优化组织

（八）国家级基金与地方基金协同发展

国家级基金要立足全局，围绕建设现代产业体系、提升新质生产力等重点领域发挥示范引领作用，支持关键核心技术攻关、补全产业发展短板。鼓励国家级基金加强与地方基金联动，在前沿科技领域和产业链关键环节，结合地方资源优势，通过共同设立子基金或对地方基金投资等方式，实现金融资本的协同。

（九）省级政府加强区域基金统筹治理

省级政府要结合国家发展规划及国家重大项目规划、区域规划，统筹治理区域政府投资基金，综合考量区域财力、产业资源实际、债务风险等情况，找准定位，加强对下级政府设立基金的指导。省级政府要因地制宜支持优势特色产业发展，鼓励创新创业，提出政府投资基金重点投资领域清单，明确对下级政府设立基金的审批或备案要求，避免重复投资和无序竞争。

（十）加强基金组织筹备和投资指导

国家发展改革委要与行业主管部门充分发挥组织筹备和投资指导作用，结合相关行业在全国各地区的生产能力使用情况，引导地方围绕本地产业发展实际调整政府投资基金的组织，避免产能过剩和低水平重复建设。

（十一）推进基金调整优化

原则上政府部门不得在同一行业或领域重复设立政府投资基金，但基金可按照市场化原则对同一项目集中发力、持续支持。对于存在类基金较多、投资领域明显交叉重叠的情况，在确保筹备主体合法权利、保障市场秩序的前提下，鼓励推进基金调整重组，增强领域效应，更好服务战略目标。对于因短期产业实际、资源特性等导致战略效果不明显或募资、投资投入缓慢的基金，推动其通过优化投资方向等方式主动提升效用。

五、提升专业化市场化运作水平

（十二）规范基金运作治理

健全政府投资基金管理机构，建立科学规范的运作治理和投资决策机制。政府相关部门可通过监督投资、跟踪投资进度、委派监督员等方式，促使基金合规运作。母基金要强化对子基金投资、运作、财务等情况的监督，加强责任审查。优化投资项目采用机制，避免偏离战略目标、损害公共利益。政府投资基金应采用在中国境内具备基金托管业务资格的金融机构进行托管，托管机构应依法履行托管职责，定期向投资人提供托管报告。政府投资基金应定期向投资人和行业主管部门报送运作治理状况、财务报告、重大事件等信息。

（十三）优化基金投资方式

新设政府投资基金可采取母子基金或直接投资项目方式进行投资，鼓励创业投资类基金采用母子基金模式。子基金原则上以直接投资项目方式进行投资，上下基金层级，避免多层嵌套影响战略目标实现。

（十四）充分发挥基金管理人作用

理顺政府投资基金与管理人的关系，实现政府引导、市场化运作和专业化管理的有机结合。基金管理人原则上采用市场化方式选聘，应具备与基金运作相适应的专业能力、投资能力和管理能力，拥有股权投资或相关基金管理经验，具备符合要求的投资管理业绩。严格控制县级政府新设基金管理人。新设政府投资基金的管理费要经过科学论证，通常应以实缴出资或实际投资金额为计费依据，合理确定计提机制。

（十五）健全基金绩效管理

政府投资基金应合理建立绩效目标，形成科学化、差异化、可量化的绩效目标体系，重点关注战略目标实现情况。财政部门会同相关部门对基金实施全流程绩效管理。综合采取调整管理费、超额收益分配等方式加强绩效评价结果运用，落实激励管理，切实把绩效评价作为基金运作管理的“指挥棒”。

（十六）建立健全容错机制

根据基金投资运作规律，容忍一般投资失误，优化全链条、全生命周期监管评价体系，不简化以单个项目或简单年度盈亏作为考核依据。创造鼓励创新、包容失败的良好氛围，鼓励建立以责任合规为核心的容错机制，完善免责认定程序与流程。

（十七）优化基金发展环境

落实建设全国统一市场配置要求，不得以招商引资为目的设立政府投资基金，鼓励与地方政府投资基金及管理人备案地相关，依法依规加强信用管理。优化政府出资比例调整机制，鼓励降低或取消返投比例。更好地进行正向激励，提升市场投资信心。

六、优化退出机制，促进投资良性循环

（十八）规范基金退出管理

研究并允许政府投资基金设立退出战略指引，完善不同类型基金的退出战略。基金管理人应建立基金退出管理制度，明确退出计划。政府投资基金应科学合理确定退出期，并在法规或相关合同中明确退出条件。政府投资退出时，应依照法规或相关合同约定的条件退出；未约定的，应依法进行评估，采用市场化方式确定转让价格。

（十九）拓宽基金退出渠道

推进地区性股权市场规则的对接、流程融合。鼓励发展私募股权二级市场基金（S基金）、并购基金等。完善多层次资本市场体系，普及新三板和地区性股权市场的股权投资方式，拓宽政府投资基金退出渠道。

（二十）完善基金退出机制

政府投资基金应在收益分配、亏损分担等方面体现保护各方投资者利益，维护社会资本的合法权利。探索简化项目退出流程，优化政府投资基金份额转让交易流程和定价机制，推动完善政府投资基金评价体系，建立更加流畅的退出机制。

七、加强内部控制建设，防范重大风险

（二十一）完善重大风险防控体系

政府投资基金要加强内部控制管理，依法维护投资者权益。基金管理人应建立健全关联交易管理制度，健全廉政风险防控机制，不得利用基金财产与关联方进行非法交易或利益输送，不得从事法律法规或行业规定所禁止的交易。加强政府投资基金的重大风险防控，严禁地方政府通过违法违规举债融资进行投资，不得新增地方政府隐性债务，不得强迫要求国有企业、金融机构投资或垫资。

（二十二）遵循财经纪律

加强政府投资基金从业人员的法律法规和职业道德的培训、培养与管理。规范财政绩效管理，真实、准确反映基金的财务状况，防范财务造假。中国证监会、财政部要共同研究出台加强政府投资基金高管管理的相关意见。基金从业人员如有疏忽职责、滥用权力、谋私舞弊或利用职务谋取私利或接受他人财物的，依法依纪严格处理；造成违法的，依法追究刑事责任。

八、加强组织保障

（二十三）坚持和加强党的领导

深入贯彻落实党中央决策部署，将党的领导贯穿于政府投资基金治理的全过程各方面，为政府投资基金高质量发展提供坚实的政治保障，推动国家战略落实到位。

（二十四）加强部门协作

财政部门负责政府投资者的工作，专注于政府投资基金的预算管理、绩效管理、国有资产管理和信息统计工作。发展改革部门负责政府投资基金的信用建设和信用信息备案，联合行业主管部门加强对政府投资基金投资的指导评价。证券监管机构按照工作方案开展政府投资基金备案登记及相关监管工作。相关部门依据职责出台政府投资基金预算和国有资产管理、绩效考核、信息统计、信用建设、备案登记等配套细则，建立“1+N”制度体系。要加强信息共享和沟通协作，形成工作合力，推动解决政府投资基金发展中的问题。

（二十五）规范监管行为

政府部门要充分尊重政府投资基金的发展过程和项目投资特性，依法合规开展监管工作，不得以行政手段进行对基金的普遍治理和所有项目投资决策。各级政府启动存量政府投资基金优化调整工作应坚持市场化、法治化原则，掌握好节奏与步骤，不得搞“一刀切”，不得影响基金正常投资运作，持续做好存量政府投资基金的实缴出资，维护社会资本的合法权益。

各地区、各相关部门要提高认识，加强组织领导，层层压实责任，做好统筹协调，提升治理工作水平，更好发挥政府投资促进经济社会高质量发展的作用。

国务院办公厅     2025年1月2日